jueves, 28 de abril de 2016

LOS PROCURADORES PÚBLICOS Y EL SISTEMA DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO

LOS PROCURADORES PÚBLICOS Y EL SISTEMA DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO
Esteban Rafael Zafra Guerra*



“La verdadera administración de justicia es el pilar más firme de un buen gobierno” (George Washington)

I.              INTRODUCCIÓN:
El Congreso de la República mediante Ley Nº 29157 ha delegado en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos, buscando el fortalecimiento institucional, la simplificación administrativa y la modernización del Estado.
La Comisión Especial de Estudio del Plan Nacional de Reforma Integral de la Administración de Justicia (CERIAJUS) dentro de sus propuestas de reforma señaló la importancia de modernizar el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, teniendo como objetivo principal de la misma la vigencia de las garantías constitucionales, la lucha contra la criminalidad organizada y por supuesto el fenómeno de la corrupción.
Dentro de este contexto, el 28 de Junio del 2008 se promulgó el Decreto Legislativo Nº 1068 que crea el Sistema[1] de Defensa Jurídica del Estado derogando y sustituyendo al antiguo Decreto Ley Nº 17537 (Ley de Representación y Defensa del Estado en Juicio), que venia rigiendo desde el 27 de Marzo del año 1969, cuya actualización y modernización; era urgente.
El Decreto Legislativo Nº 1068 ha sido reglamentado por el Decreto Supremo Nº 017-2008-JUS publicado en el diario oficial El Peruano el 05 de diciembre de 2008 y ambos actualmente están vigentes.
Si bien la norma del Sistema de Defensa Jurídica del Estado contiene aspectos positivos, creo que aun subsisten algunos puntos como la selección y nombramiento de los Procuradores que deben ser materia de una mejor regulación legal a efecto de lograr una efectiva lucha contra la corrupción.
II.          LOS PROCURADORES PÚBLICOS:
La actual Constitución Política del Perú en su artículo 47º dispone que la defensa de los intereses del Estado esta a cargo de los Procuradores Públicos conforme a Ley.
El Procurador Público[2], es un abogado inscrito en un Colegio de Abogados que ejerce la representación del Estado en un proceso judicial en defensa de sus derechos e intereses.
Muchas personas confunden las funciones de los Procuradores Públicos, con la labor de los Fiscales del Ministerio Público, por lo que creo conviene establecer algunas diferencias.
El Procurador Público, es el garante para la protección de la igualdad de partes en un proceso judicial, de tal forma que su poderdante, esto es el Estado no pierda la posibilidad de ejercer sus derechos e interponer recursos. Al Procurador le corresponde velar por la normalidad del proceso, evitar dilaciones y obstáculos que alarguen el tiempo en un procedimiento judicial.
El Fiscal en tanto es el funcionario público, integrante del Ministerio Público a quien le corresponde como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y los intereses públicos, la representación de la sociedad en juicio, para los efectos de defender a la familia, a los menores e incapaces y el interés social, así como para velar por la moral pública, la persecución y la prevención del delito[3]. Esa representación del ente social abstracto no comprende la que concretamente tienen los Procuradores Públicos respecto de los intereses jurídicos que el Estado tiene como sujeto de derechos y obligaciones al cual representa en un proceso judicial.
El reciente Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, ha clasificado a los Procuradores Públicos de la siguiente manera: 1)Procuradores Públicos del Poder Legislativo, Poder Judicial y de los Organismos Constitucionalmente Autónomos. 2) Procuradores Públicos Ad Hoc, que asumen la defensa jurídica del Estado en los casos que la especialidad así lo requiera, siendo su designación de carácter temporal. 3) Procuradores Públicos Especializados, que ejercen la defensa jurídica del Estado en los procesos o procedimientos que por necesidad y/o gravedad de la situación así lo requiera. Estos Procuradores Públicos Especializados son:
a)      Procurador Público Especializado en Delitos de Tráfico Ilícito de Drogas.
b)      Procurador Público Especializado en Delitos de Terrorismo.
c)      Procurador Público Especializado en Delitos de Lavado de Activos y Proceso de Pérdida de Dominio.
d)      Procurador Público Especializado en asuntos de Orden Público.
e)      Procurador Público Especializado en Delitos de Corrupción.
f)        Los que mediante resolución suprema se designe.
4)Procuradores Públicos de los Gobiernos Regionales, y 5) Procuradores Públicos Municipales.
Los Procuradores Públicos, tienen como función principal representar y defender jurídicamente al Estado en los temas que conciernen a la entidad de la cual dependen administrativamente o en aquellos procesos que por su especialidad asuman y los que de manera específica les asigne el Presidente del Consejo de Defensa Jurídica del Estado; si bien su labor es protagónica, muchas veces se encuentran en el camino con barreras que dificultan un desempeño totalmente eficiente de su labor, como son la dependencia del poder político sobre todo cuando son “cargos de confianza” designados sin previo concurso público, inexistencia de criterios de selección para el ingreso de personal profesional, técnico y auxiliar; inestabilidad en el cargo, falta de motivación para los profesionales que ocupan ese cargo debido a la inexistencia de posibilidades de reconocimiento o ascensos, ausencia de áreas de especialización, falta de apoyo logístico y por último diferencia en las remuneraciones para cargos de Procuradores de igual nivel.
III.         EL ESTADO EN JUICIO:
Para los efectos de defender sus derechos e intereses, el Estado crea el Sistema de Defensa Jurídica del Estado y lo define como “el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos estructurados e integrados funcionalmente mediante los cuales los Procuradores Públicos ejercen la defensa jurídica del Estado”[4]Se crea asimismo el Consejo de Defensa Jurídica del Estado, que es el ente colegiado que dirige y supervisa el Sistema y está integrado por el Ministro de Justicia y por dos miembros designados por Resolución Suprema.
El Consejo de Defensa Jurídica del Estado tiene entre otras atribuciones dirigir e integrar el Sistema, proponer la designación de los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo, conocer en apelación las sanciones impuestas contra los Procuradores Públicos resolviendo en última instancia, así como proponer la designación de los Procuradores Públicos que asumirán la defensa jurídica del Estado en sede supranacional los que adquieren el nombre de“Agentes”, de conformidad al Reglamento de la Corte Supranacional.
Se faculta a los Procuradores Públicos para demandar y denunciar actos que lo perjudican, para ello pueden requerir a toda institución pública la información y/o documentación necesaria para cumplir su función y están facultados para conciliar, transigir o desistirse de las demandas, conforme a los requisitos y procedimientos establecidos en el reglamento, previa expedición de la resolución autoritativa del titular de la entidad.
El anterior Decreto Ley Nº 17537, en sus orígenes establecía algunos privilegios en las actuaciones procesales en defensa del Estado, privilegios que con el transcurrir del tiempo, se han ido dejando sin efecto paulatinamente.
Así tenemos el artículo 59 del Código Procesal Civil, establece que:“cuando el Estado y sus dependencias, o las empresas públicas y privadas con participación económica determinante de aquél, intervienen en un proceso civil, cualquiera sea la calificación o ubicación procesal que se les asigne, se someterán al Poder Judicial, sin más privilegios que los expresamente señalados en este Código”.
Asimismo, la Sétima Disposición Complementaria y Final del mismo Código Procesal Civil, señala: “Salvo disposición distinta de este Código, quedan suprimidos todos los procesos judiciales especiales y todos los privilegios en materia procesal civil a favor del Estado, el Gobierno Central y los Gobiernos Regionales y Locales, sus respectivas dependencias y demás entidades de derecho publico o privado, de cualquier naturaleza”.
Y aunque existen cuantiosos casos en los que toca defender al Estado por actos administrativos incumplidos o como víctima de delitos cometidos por particulares; también es cierto que hay ciertos casos en los que toca defender al Estado por hechos delictivos cometidos por sus propios funcionarios. Para ello el Procurador debe tener autorización normativa del titular de la entidad, para demandar o denunciar, lo que resulta un filtro para evitar denunciar a quienes están vinculados al grupo político en el poder, aun cuando estos se encuentren comprometidos en actos de corrupción.
IV.        NOMBRAMIENTO O DESIGNACIÓN DE LOS PROCURADORES PÚBLICOS:
La persona que se desempeñe como Procurador debe tener especiales características de idoneidad e independencia al momento de ejercer la defensa de los derechos e intereses del Estado, lo que pasa por la forma en que los Procuradores Públicos de todas las entidades del Estado deben ser elegidos.
La norma que crea el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, dispone que la designación de los Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo, es propuesta por el Consejo de Defensa Jurídica del Estado, al Presidente de la República quien los designa mediante Resolución Suprema con refrendo del Presidente del Consejo de Ministros, del Ministerio de Justicia y del Ministro del sector correspondiente.
Para la designación de los Procuradores Públicos del Poder Legislativo, Poder Judicial y Organismos Constitucionalmente Autónomos, los titulares de estos entes, proponen una terna que debe ser evaluada por el Consejo de Defensa Jurídica del Estado, luego de la cual se eleva la propuesta al Presidente de la República para su designación.
En cuanto a los Procuradores Públicos Regionales y Municipales su designación o nombramiento se rige por su Ley Orgánica, es decir, en el caso de los Procuradores Públicos Regionales, es nombrado por el Presidente Regional previo concurso público de méritos y en cuanto a los Procuradores Públicos Municipales son designados por el Alcalde.
Como se puede ver, a excepción de los Procuradores Regionales, que para su designación o nombramiento la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, se exige concurso público de méritos, en las demás entidades del Estado la designación del Procurador Público es una facultad exclusiva del Presidente de la República o del Alcalde en el caso de Procuradores Municipales, calificándolo en muchos casos como un cargo de confianza, que puede ser removido en cualquier momento, lo que no garantiza una total independencia para el cumplimiento de su función.
En tal sentido, si para la elección de fiscales del Ministerio Público, se sigue un procedimiento riguroso a cargo de un ente colegiado autónomo como es el Consejo Nacional de la Magistratura, el Consejo de Defensa Jurídica del Estado, debe convertirse también en un organismo autónomo, que reúna a todas las procuradurías públicas, siendo una de sus funciones la selección de los Procuradores Públicos, mediante concurso público de méritos buscando profesionales idóneos, conocedores de la ley y con valores éticos firmes, conscientes de ser defensores de los derechos e intereses del Estado y de ser parte del Sistema de Administración de Justicia en nuestro país.

NOTAS:
 
[1] Marcial Rubio Correa, en su obra “El Sistema Jurídico” al referirse a los sistemas en la administración pública nos dice: Sistema es la suma organizada de normas, órganos y procesos destinados a proveer a la Administración Pública de los insumos necesarios para cumplir eficientemente sus fines institucionales. En esta medida, y como ocurre con los sectores, no es un organismo sino un concepto en el que se comprende a varios elementos, entre los que se cuentan distintos organismos públicos. Y agrega: Tenemos actualmente varios Sistemas en la Administración Pública del Gobierno Central. Entre ellos: el Sistema Nacional de Cuentas, el Sistema Nacional de Personal, el Sistema Nacional de Defensa Nacional, el Sistema Nacional de Defensa Civil. Cada uno de ellos tiene un órgano central y ramificaciones dentro de los diversos organismos públicos con los cuales trabaja, en distintos lugares del territorio, según cada caso.
RUBIO CORREA, Marcial: “El Sistema Jurídico” (Introducción al Derecho). Lima, Perú PUCP, 2001. Pág. 73.
[2] Tradicionalmente a los Procuradores se les llamó Procuradores Generales de la República, pero desde la Constitución de 1979 (Artículo 147º) se les denomina Procuradores Públicos.
[3] Artículo 1 del Decreto Legislativo Nº 052 – Ley Orgánica del Ministerio Público.
[4] Artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1068.

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