domingo, 21 de abril de 2013

Los caracteres generales del principio non bis in idem.

Los caracteres generales del principio non bis in idem.


De: Diego Fierro Rodríguez
Fecha: Enero 2013
Origen: Noticias Jurídicas

Sumario

1. Introducción

El objeto de este trabajo va a ser el análisis del principio non bis in idem, el cual no ha tenido un gran desarrollo en el panorama legislativo de nuestro país, y de sus consecuencias. Este tema, que, aunque pueda no aparentarlo, tiene una gran importancia, plantea una gran diversidad de cuestiones que derivan, ni más ni menos, que de las características del ius puniendi del Estado, de la potestad sancionadora de la Administración por un lado y de la potestad punitiva de los Jueces y Tribunales por otro.
Para empezar esta obra, que va a tener como principales referencias la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la jurisprudencia del Tribunal Supremo y, en algún caso, la jurisprudencia de la Audiencia Nacional, debemos decir que en nuestro ordenamiento jurídico la jurisprudencia tiene un importante papel, tal y como dice el artículo 1.6 del Código Civil, que dice que "la jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho". Este precepto hay que unirlo con la prohibición del non liquet en nuestro sistema establecida en el artículo 1.7 del Código Civil, lo que implica que cada vez habrá una mayor jurisprudencia sobre cualquier tema, aunque es cierto que, en muchos casos, dicha jurisprudencia podrá ser contradictoria.
En nuestro país, la jurisprudencia tiene carácter informador del ordenamiento jurídico, teniendo, no poder vinculante, pero si utilidad interpretativa de las fuentes del Derecho. Como se puede observar, en España no sucede lo mismo que en los sistemas normativos anglosajones, donde la jurisprudencia tiene carácter vinculante, lo que se explica por razones históricas.
Al analizar el principio non bis in ídem, que es un principio fundamental de nuestro sistema normativo desarrollado por la jurisprudencia, hay que considerar que primero, se debe hablar los caracteres del Derecho Administrativo sancionador y del Derecho Penal, ya que dicho principio está ligado directamente al funcionamiento de ambas disciplinas jurídicas, así como al modo de interactuar de las mismas.
Como ya sabemos, el Estado tiene dos vías para sancionar las conductas de las personas físicas y jurídicas que impliquen la vulneración de las normas que regulan la convivencia de los sujetos que componen la sociedad, la potestad administrativa sancionadora y la potestad punitiva de los Jueces y Tribunales de Justicia, las cuales han sido atribuidas, como dice, muy correctamente, Fernando Garrido Falla, con el fin da garantizar el cumplimiento de los deberes que los ciudadanos tienen que cumplir con el Estado.
Según la opinión de algunos autores, la existencia de la potestad sancionadora de la Administración implica una contradicción dentro de la división de poderes. El profesor Eduardo García de Enterría, quien muestra su opinión en obras suyas como el artículo "El problema jurídico de las sanciones administrativas", publicado en la Revista Española de Derecho Administrativo, considera que la potestad sancionadora debería estar, única y exclusivamente, en manos del poder judicial y por ello cuestiona la legitimidad de la mencionada potestad. El profesor Ramón Parada dijo que "ninguna otra Constitución Española, desde 1812 hasta aquí, se había atrevido a reconocer y santificar el poder punitivo de la Administración como lo ha hecho el artículo 25 de la de 1978... Este reconocimiento, insólito en el Derecho Constitucional comparado, ha originado que las sanciones administrativas ... hayan salido del régimen de tolerancia constitucional... se trataba antes de un poder administrativo en precario, aceptado como una necesidad transitoria, pero que permitía mantener la esperanza de reconducirlo al Poder Judicial común. Ahora, la Constitución lo ha sacralizado y aquella ilusión se ha desvanecido."
Si bien lo dicho por los autores que critican la existencia de la potestad sancionadora de la Administración tiene sentido, hay que disentir de la opinión de Eduardo García de Enterría y de los demás autores que muestran su oposición a dicha potestad, debido a que la potestad sancionadora de la Administración y la potestad sancionadora de los Tribunales protegen ámbitos distintos, que se diferencian por la importancia del objeto protegido y por la gravedad de la conducta, teniendo el Derecho administrativo sancionador que castigar las conductas menos lesivas que afecten a intereses que, siendo importantes para el correcto desenvolvimiento de la convivencia dentro de la sociedad, no son básicos, mientras que el Derecho Penal debe sancionar las conductas más graves que atenten contra intereses básicos para la sociedad (como la vida, la salud o la libertad). Desgraciadamente, esto en la actualidad no es así, como explicaremos más adelante.
El principio non bis in idem ha sido objeto y causa de muchas investigaciones dentro de los campos del Derecho Penal, del Derecho Administrativo, del Derecho Constitucional y del Derecho Procesal. Es por ello que procede decir que este principio ha producido una gran cantidad de literatura jurídica, si bien ha de decirse que ello ha sido por diversos motivos.
La doctrina (la cual estuvo dividida en la década de 1980 a causa del debate existente sobre si aceptar o no el bis in idem) y la jurisprudencia siempre han debatido y formulado doctrinas sobre la prohibición del bis in idem, simplemente, por la frecuencia con la que se da en la práctica jurídica y por la cantidad de casos en los que se plantea la vulneración o no del principio constitucional.

2. El significado del principio non bis in idem como principio del ius puniendi

El principio non bis in idem, también llamado ne bis in idem, que significa "no dos veces por lo mismo", es un principio constitucional que ha sido desarrollado por la jurisprudencia (al igual como otros principios, como el principio de proporcionalidad dentro de los procedimientos judiciales y administrativos de naturaleza sancionadora, o como el principio in dubio pro actionen) que resulta básico para configurar el ius puniendi del Estado. Este principio es, sin duda, una garantía propia del Estado de Derecho que no puede ausentarse en ningún ordenamiento jurídico que tenga por objeto la protección de los derechos fundamentales.
El principio non bis in idem existe en todos los ordenamientos jurídicos modernos, si bien en cada uno la fuente del Derecho por la que se conoce este principio es distinta y su fundamento es diferente. Ejemplos claros de esto son México y Argentina, países donde el fundamento del principio non bis in idem es el principio de cosa juzgada, mientras que en nuestro país se considera que los efectos que produce la cosa juzgada son consecuencia del principio del que estamos hablando.
Para ver la importancia que tiene el principio que es objeto de estudio en este trabajo solo hay que echar un pequeño vistazo a la jurisprudencia. Hay una gran cantidad de Sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo en los que se tratan numerosos casos de Derecho Administrativo sancionador y de Derecho Penal en los que puede haber una vulneración del principio non bis in idem, que según el protector de la Constitución es un derecho fundamental consagrado en el artículo 25 de dicha norma jurídica.
La Sentencia 2/2003 del Tribunal Constitucional dice que "en el Estado constitucional de Derecho ningún poder público es ilimitado, por tanto, la potestad sancionadora del Estado, en cuanto forma más drástica de actuación de los poderes públicos sobre el ciudadano, ha de sujetarse a estrictos límites. La limitación de la potestad sancionadora del Estado es condición de legitimidad de su ejercicio en el Estado de Derecho, en el que la libertad es uno de sus valores superiores (art. 1.1 CE) y la seguridad jurídica (art. 9.3 CE) uno de los principios configuradores del mismo. Así, de un lado, las restricciones permanentes de la esfera de libertad individual inherentes a la situación de inseguridad derivada de la posibilidad de que el Estado pueda reiterar sus pretensiones punitivas por los mismos hechos sin límite alguno, carecen de todo fundamento legitimador en el Estado de Derecho. De otro, la seguridad jurídica (art. 9.3 CE), impone límites a la reapertura de cualesquiera procedimientos sancionadores -administrativo o penal- por los mismos hechos, pues la posibilidad ilimitada de reapertura o prolongación de un procedimiento sancionador crea una situación de pendencia jurídica, que, en atención a su carácter indefinido, es contraria a la seguridad jurídica". Esta cita, para mí, refleja claramente la importancia de la interdicción del bis in idem dentro de nuestro ordenamiento jurídico.
Hay que destacar el hecho de que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el principio que está siendo objeto de este estudio comenzó con la Sentencia 2/1981. Dicha jurisprudencia no solo sigue siendo útil en la actualidad, sino que posee una gran importancia.
Si deseamos observar la incidencia de la prohibición del bis in idem dentro de la configuración del derecho a sancionar del Estado podemos acudir a la Sentencia del Tribunal Constitucional 2/1981 de 30 de enero, cuyo fundamento jurídico 4º dice que "el principio general del derecho conocido por "non bis in idem" supone, en una de sus más conocidas manifestaciones que no recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración -relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc.- que justificase el ejercicio del "ius puniendi" por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración".
La Sentencia del Tribunal Constitucional 158/1985 de 27 de noviembre, la cual estudiaremos en profundidad más adelante, dice que el principio non bis in idem "sí impide el que por autoridades del mismo orden, y a través de procedimientos distintos, se sanciones repetidamente la misma conducta. Semejante posibilidad entrañaría, en efecto, una inadmisible reiteración en el ejercicio del "ius puniendi" del Estado (...).
La Sentencia del Tribunal Constitucional 188/2005 dice que "(...) en la medida en que el ius puniendi aparece compartido en nuestro país entre los órganos judiciales penales y la Administración, el principio non bis in idem opera, tanto en su vertiente sustantiva como en la procesal, para regir las relaciones entre el ordenamiento penal y el derecho administrativo sancionador(...)". Esta Sentencia habla sobre la interacción existente entre el Derecho Administrativo sancionador y el Derecho Penal, la cual debe ser correctamente reglada.
En estas Sentencias podemos ver como se pone en relación el non bis in idem con el ejercicio del ius puniendi, que se compone por dos instrumentos, los cuales son el Derecho Administrativo sancionador y el Derecho Penal. Estas dos herramientas deben ser aplicadas con mucho cuidado, debido a que pueden provocar la vulneración de derechos fundamentales.
Es importante estudiar, antes de entrar en profundidad en el análisis de la subordinación del procedimiento administrativo al procedimiento penal, las bases sobre las que la jurisprudencia ha ido desarrollando la interdicción del bis in idem, observando las Sentencias del Tribunal Constitucional que han llevado a cabo la parte más trascendental de la labor de construcción del principio non bis in idem y de sus implicaciones.

3. La localización del principio non bis in idem y las consideraciones del Tribunal Constitucional al respecto

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 2/1981 de 30 de marzo, en su fundamento jurídico 4º, dijo que el principio non bis in idem "(...) va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos principalmente en el artículo 25 de la Constitución. Por otro lado es de señalar que la tendencia de la legislación española reciente, en contra de la legislación anterior, es la de recoger expresamente el principio de referencia".
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 1981 habla del lugar de la Constitución donde está localizado y del precepto que recoge dicho principio. Según el Tribunal Constitucional, el principio que es esta siendo objeto de estudio deriva directamente del principio de legalidad del artículo 25 de la Constitución Española de 1978. Esto, sin duda, es coherente y tiene cabida en los pilares de nuestro ordenamiento jurídico, que es, como todos los ordenamientos jurídicos modernos, garantista en lo que a los procedimientos sancionadores se refiere. Este hecho es el resultado de una larga evolución histórica del Derecho Penal, en el que ha influido, como afirma el profesor José Luis Díez Ripollés, las ideas de Rousseau, Montesquieu, Feuerbach y Lardizábal. Esta evolución ha tenido una incidencia directa en el Derecho administrativo sancionador debido a que este acogió gran parte de los principios y postulados del primero.
El principio non bis in idem, que se encuadra, según la Sentencia 2/1981 del Tribunal Constitucional, dentro del principio de legalidad sancionador del artículo 25 de la Constitución, es, por lo que ha dicho el Tribunal Constitucional, un derecho fundamental, cuya vulneración permite al particular afectado acudir en amparo mediante el correspondiente recurso a dicho Tribunal cuando se cumplan los requisitos procesales pertinentes.
Lo dicho por el Tribunal Constitucional en el año 1981 provocó algunas consecuencias, entre las que destacan la creación de un postulado jurídico que perdura hasta la actualidad. La Sentencia del Tribunal Supremo 1891/2012 dice en su fundamento jurídico 4º que "el Tribunal Constitucional entiende que el principio de legalidad penal del art. 25.1 CE , se configura de forma multifacética y a él quedan asimilados otros principios, garantías y reglas de alcance y si dispares, como son el principio de garantía formal o reserva de ley, la garantía material o principio de tipicidad, la proscripción de la analogía, el de la retroactividad en la aplicación de las normas sancionadoras, el de culpabilidad, el non bis in idem y también el de proporcionalidad; así por ejemplo la STC de 24/2004 (Pleno), de 24 febrero, principios que también encuentran acomodo en el ámbito del Derecho administrativo". El Alto Tribunal, en esta Sentencia, muestra su postura sobre la prohibición del bis in idem, considerando a la misma como un principio recogido dentro del artículo 25.1 de la Constitución Española junto con otras garantías propias del ius puniendi.
La Sentencia 177/1999 del Tribunal Constitucional, la cual fue muy criticada, vinculó claramente, en su fundamento jurídico 3º, el principio de legalidad con el principio non bis in idem, al decir que "(...) si la exigencia de la lex praevia y lex certa que impone el artículo 25.1de la Constitución obedece, entre otros motivos, a la necesidad de garantizar a los ciudadanos un conocimiento anticipado del contenido de la reacción punitiva o sancionadora del Estado ante la eventual comisión de un hecho ilícito, ese cometido garantista devendría inútil si ese mismo hecho, y por igual fundamento, pudiese ser objeto de una nueva sanción, lo que comportaría una punición desproporcionada de la conducta ilícita. Desde esta perspectiva sustancial, el principio de ne bis in idem se configura como un derecho fundamental del ciudadano frente a la decisión de un poder público de castigarlo por unos hechos que ya fueron objeto de sanción como consecuencia del anterior ejercicio del ius puniendi del Estado". Dicha relación es muy estrecha, ya que, si nos damos cuenta, la prohibición del bis in idem es un instrumento de la legalidad sancionadora. A modo de anécdota, creo que se puede comentar que el profesor Eduardo García de Enterría está a favor de dicha conexión, si bien es cierto que hay autores que se oponen a su postura.
Cabe hacer mención de lo dicho por la Sentencia del Tribunal Constitucional 158/1985 de 27 de noviembre en su fundamento jurídico 3º. En dicha Sentencia el intérprete supremo de la Constitución dijo que el principio non bis in idem "sí impide el que por autoridades del mismo orden, y a través de procedimientos distintos, se sanciones repetidamente la misma conducta. Semejante posibilidad entrañaría, en efecto, una inadmisible reiteración en el ejercicio del "ius puniendi" del Estado e, inseparablemente, una abierta contradicción con el mismo derecho a la presunción de inocencia, porque la coexistencia de dos procedimientos sancionadores para un determinado ilícito deja abierta la posibilidad, contraria a aquel derecho, de que unos mismos hechos, sucesiva o simultáneamente, existan y dejen de existir para los órganos del Estado".
Se puede pensar que el Tribunal Constitucional, en esta Sentencia, vincula el principio non bis in idem a la presunción de inocencia, que es un derecho fundamental recogido en el artículo 24.2 de la Constitución y que se encuentra dentro del derecho a la tutela judicial efectiva. Es por ello que se puede expresar la idea de que el principio que estamos estudiando se encuentra vinculado, según el protector de la Constitución, con la tutela judicial efectiva, lo que tiene, sin duda alguna, sentido, y más si tenemos en cuenta que estamos hablando sobre el tema de los procedimientos judiciales y administrativos de carácter sancionador, los cuales, que se caracterizan por ser procedimientos contradictorios, suelen, en muchos casos, afectar a derechos y libertades fundamentales, razón por la cual se debe defender la relación existente entre el principio por el que se prohíbe el bis in idem y el derecho a la tutela judicial efectiva. Hay que destacar que lo dicho por el Tribunal Constitucional en la Sentencia recién comentada será analizado más adelante con motivo del estudio de la preferencia del procedimiento penal frente al procedimiento administrativo.
El Tribunal Constitucional siguió dando pasos adelante, a través de las Sentencias que constituyen su jurisprudencia, en lo que se refería a los preceptos constitucionales en los que se encuentra situado el principio non bis in idem. La Sentencia del Tribunal Constitucional 177/1999 realizó una ampliación de los fundamentos sobre los que se sustenta este principio. En esta Sentencia, el intérprete supremo de la Constitución dijo que "la interdicción del bis in idem no puede depender del orden de preferencia que normativamente se hubiese establecido entre los poderes constitucionalmente legitimados para el ejercicio del derecho punitivo y sancionador del Estado, ni menos aún de la eventual inobservancia, por la Administración sancionadora, de la legalidad aplicable, lo que significa que la preferencia de la jurisdicción penal sobre la potestad administrativa sancionadora ha de ser entendida como una garantía del ciudadano". Es por ello que hay que destacar que el principio que estamos estudiando no solo deriva del contenido del artículo 25 de la Constitución Española, sino que también deriva del contenido del artículo 9.3, más concretamente del principio de seguridad jurídica. Lo dicho por el Tribunal Constitucional en esta ocasión tiene una gran relevancia, debido a que, si nos damos cuenta, ya que dota de un contenido más profundo y de mayor fortaleza al principio que estamos analizando en este estudio.
El artículo 9.3 de la Constitución contiene, por lo tanto, el principio non bis in idem como una garantía que deriva también del principio de seguridad jurídica, lo que no hace más que reforzar el principio que estamos analizando. Este tipo de complementaciones resultan realmente útiles, sobre todo si tenemos en cuenta que hasta la década de 1980 había un grupo de autores dentro de la doctrina que estaban a favor del bis in idem y, por lo tanto, de imposición de dobles sanciones.
El Tribunal Constitucional siguió completando la fundamentación jurídica y la posición dentro del orden constitucional de la interdicción del bis in idem conforme pasaba el tiempo. Esto era tanto lógico como necesario, ya que el principio que es objeto de esta obra es una creación jurisprudencial.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 2/2003 de 16 de enero también recoge los principios de seguridad jurídica y de proporcionalidad como postulados de los que se deduce la interdicción del bis in idem cuando dice que "(...) dicho exceso punitivo hace quebrar la garantía del ciudadano de previsibilidad de las sanciones, pues la suma de la pluralidad de sanciones crea una sanción ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador y materializa la imposición de una sanción no prevista legalmente". Esta Sentencia que forma parte de la jurisprudencia del intérprete supremo de la Constitución recoge:
  • Por un lado, el principio de seguridad jurídica al decir que "(...) dicho exceso punitivo hace quebrar la garantía del ciudadano de previsibilidad de las sanciones". Esto queda claro en cuanto que el bis in idem tiene como consecuencia la generación de inseguridad jurídica, ya que cuando un ciudadano que recibe dos sanciones por un mismo hecho mediando el mismo fundamento desconoce completamente cuales van a ser las consecuencias jurídicas de su conducta, así como de las acciones que realice.
  • Por otro, el principio de proporcionalidad al decir que "la suma de la pluralidad de sanciones crea una sanción ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador y materializa la imposición de una sanción no prevista legalmente". Lo dicho en este punto es realmente coherente, ya que, si se permitiera el bis in idem, se obtendría en la práctica un resultado desproporcionado, debido a que la sanción sería mucho mayor que la correspondiente por el ilícito cometido si fuera sancionado una única vez. Debemos recordar que el principio de proporcionalidad no se encuentra expresamente mencionado en la Constitución Española de 1978, sino que se deduce, tal y como ha dicho el Tribunal Constitucional en varias ocasiones, de los artículos 1, 10 y 25 de nuestra Carta Magna.
Esta Sentencia del año 2003 del Tribunal Constitucional pone en relación el principio non bis in idem con el artículo 1.1 de la Constitución cuando dice que la "prohibición dirigida al Estado de no someter a los ciudadanos a un doble o ulterior procedimiento sancionador por los mismos hechos con el mismo fundamento, una vez que ha recaído resolución firme en un primer procedimiento sancionador -administrativo o penal-, constituye uno de los límites al ejercicio de la potestad sancionadora del Estado que la Constitución impone como inherente al derecho a ser sancionado en el marco de un procedimiento sancionador sustanciado con todas las garantías (art. 24.2 CE) en relación con el derecho a no ser sancionado si no es en las condiciones estatuidas por la Ley y la Constitución (art. 25.1 CE). Poderosas razones ancladas en el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) y en el valor libertad (art. 1.1 CE) fundamentan dicha extensión de la prohibición constitucional de incurrir en "bis in idem"".
Creo que ha de estudiarse el contenido de la Sentencia del Tribunal de Europeo de Derecho Humanos de 10 de febrero de 2009, la cual resuelve el Caso Sergueï Zolotoukhine contra Rusia. Dicha Sentencia, en su apartado "Derecho internacional y derecho comparado aplicables", recoge una serie de preceptos de normas de Derecho Internacional que regulan el principio non bis in idem:
  • "El artículo 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos adoptado por las Naciones Unidas enuncia: "Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un delito por el cual haya sido ya condenado o absuelto por una sentencia firme de acuerdo con la Ley y el procedimiento penal de cada país.".
  • El artículo 20 del Estatuto de la Corte Penal Internacional enuncia:
    "1. Salvo que en el presente Estatuto se disponga otra cosa, nadie será procesado por la Corte en razón de conductas constitutivas de crímenes por los cuales ya hubiere sido condenado o absuelto por la Corte.
    2. Nadie será procesado por otro tribunal en razón de uno de los crímenes mencionados en el artículo 5 por el cual la Corte ya le hubiere condenado o absuelto.
    3. La Corte no procesará a nadie que haya sido procesado por otro tribunal en razón de hechos también prohibidos en virtud de los artículos 6, 7 u 8 a menos que el proceso en el otro tribunal:
    a) Obedeciera al propósito de sustraer al acusado de su responsabilidad penal por crímenes de la competencia de la Corte; o
    b) No hubiere sido instruida en forma independiente o imparcial de conformidad con las debidas garantías procesales reconocidas por el derecho internacional o lo hubiere sido de alguna manera que, en las circunstancias del caso, fuere incompatible con la intención de someter a la persona a la acción de la justicia."
  • El artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea , proclamada solemnemente por el Parlamento europeo, el Consejo y la Comisión en Estrasburgo el 12 de diciembre de 2007, dispone: "Nadie podrá ser acusado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la Ley."
  • El artículo 54 del Convenio de Aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1985 ("CAAS") enuncia: "Una persona que haya sido juzgada en sentencia firme por una Parte contratante, no podrá ser perseguida por los mismos hechos por otra Parte contratante, siempre que, en caso de condena, se haya ejecutado la sanción, se esté ejecutando o no pueda ejecutarse ya según la legislación de la Parte contratante donde haya tenido lugar la condena."".
Ahora, procede recordar el artículo 10.2 de la Constitución Española, que dice que "las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España".
Por lo que se puede observar, hay una gran cantidad de Tratados y acuerdos internacionales que recogen el principio non bis in idem, los cuales pueden servir para interpretar la prohibición del bis in idem en virtud de lo recogido en el articulo 10.2 de nuestra Carta Magna. Hay buen ejemplo de la aplicación de la vía interpretativa recogida en dicho artículo, el cual es la Sentencia de la Audiencia Nacional 56/2007 de 28 de septiembre, cuyo fundamento jurídico 2º dice que el principio non bis in idem"se configura como un derecho fundamental del sancionado y que impide castigar doblemente, por un mismo delito, máxime si se tiene en cuenta lo dispuesto en el artículo 10.2 de la Constitución Española , en relación con el artículo 14.7 del Pacto de Nueva York sobre Derechos Civiles y Políticos de 1966, ratificado por España el 13 de abril de 1977, según el cual "nadie puede ser juzgado, ni sancionado por un delito por el cual haya sido condenado o absuelto por una sentencia firme, de acuerdo con la Ley y el procedimiento penada de cada país"-, se circunscriben a la identidad sustancial del hecho y de \a persona inculpada, así como a la existencia de una resolución firme y definitiva recaída en el procedimiento, todo lo cual como ya se ha indicado, no acontece en el presente caso, por la razón fundamental de no tratarse de una resolución firme y de venir acusado en el presente caso, de un delito de integración y colaboración con organización terrorista, un delito de financiación de actividades terroristas y otro de falsificación de documento público y a mayor abundamiento, ante la imposibilidad material de determinar la identidad sustancial del hecho por ausencia absoluta de la resolución". En esta Sentencia, como podemos ver, se acude al artículo 10.2 de a Constitución para interpretar la interdicción de la dualidad de sanciones, si bien hay que decir que esto no suele ser algo muy frecuente.
Una vez establecido la situación del principio que está siendo objeto de estudio en este trabajo dentro del ordenamiento jurídico según el Tribunal Constitucional, ya podemos comenzar a analizar su contenido y profundizar en sus distintos aspectos, destacando, sobre el resto, la preferencia del orden penal frente al orden administrativo sancionador cuando haya dos procedimientos sancionadores enjuiciando, con el mismo fundamento, a un sujeto por la comisión de un hecho.

4. Los rasgos más característicos de la prohibición del bis in idem

El principio non bis in idem es un principio constitucional con un contenido realmente extenso, ya que abarca diversas parcelas del ius puniendi del Estado. Esto provoca que no se puedan estudiar en profundidad todos sus aspectos en un pequeño análisis como este, aunque si que realizaremos un repaso general de los principales caracteres del principio que es objeto de este trabajo antes de observar detenidamente todo lo que se refiere a la preferencia del procedimiento penal frente al procedimiento administrativo sancionador.
El Tribunal Constitucional analizó por primera vez el principio non bis in idem en el fundamento jurídico 4º de la Sentencia 2/1981 de 30 de enero argumentando, como hemos dicho antes, que "el principio general del derecho conocido por "non bis in idem" supone, en una de sus más conocidas manifestaciones que no recaiga duplicidad de sanciones -administrativa y penal- en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento sin existencia de una relación de supremacía especial de la Administración -relación de funcionario, servicio público, concesionario, etc.- que justificase el ejercicio del "ius puniendi" por los Tribunales y a su vez de la potestad sancionadora de la Administración".
Posteriormente, el Tribunal Constitucional completó el contenido de la interdicción del bis in idem. La Sentencia del Tribunal Constitucional 77/1983, recoge en su fundamento jurídico 4º, el doble carácter material y procesal del principio que está siendo objeto de este trabajo cuando dice que "el principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimiento, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativa diferente, pero que no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado". En este fundamento de la Sentencia del año 1983 podemos encontrar las dos vertientes del principio non bis in idem:
  • La vertiente material, que se explica en la Sentencia cuando dice que "el principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos". El carácter material del principio non bis in idem está constituido por la prohibición de la imposición de dos sanciones, una de naturaleza administrativa y otra de naturaleza pena por el mismo hecho.
  • La vertiente procesal, que se explica en la Sentencia cuando dice que el principio non bis in idem "conduce también a la imposibilidad de que cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimiento, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativa diferente, pero que no puede ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado". El carácter procesal del principio non bis in idem está constituido por la prohibición de la existencia dos procedimientos sancionadores, uno del orden administrativo y otro del orden penal, que tengan como fin sancionar un mismo hecho que haya sido realizado por el mismo sujeto por la misma causa.
Es posible que a muchos les sorprenda el adelanto de la protección ante el bis in idem al momento de inicio de los procedimientos sancionadores sin esperar a la imposición de una dualidad de sanciones. Sin embargo, hay que pensar que si no se realizara dicho adelante de la protección, más de un ciudadano sufriría sus consecuencias. Debe tenerse en cuenta los costes económicos y emocionales, los cuales son aspectos realmente importantes, que suponen estar inmerso dentro de un procedimiento sancionador, ya sea administrativo (por su lentitud en el avance del mismo y, por lo tanto, por su tardanza en su resolución) o penal (por la sanción que puede ser impuesta al particular, que puede llegar a ser de prisión.
Como se puede observar, el Tribunal Constitucional, en estas dos Sentencias de 1981 y 1983, que son consideradas por muchos dos de las que recogen los pronunciamientos más importantes del principio non bis in idem, establece claramente que dicho principio implica que no que puede haber dos sanciones ni dos procedimientos sancionadores en los casos en los que se aprecie:
  • Identidad de sujeto: Habrá identidad de sujeto cuando una misma persona vaya a ser sancionada por dos procedimientos sancionadores o este siendo enjuiciado en los mismos, ya sean estos procedimientos, procedimientos penales o procedimientos administrativos por ser autora de hechos que constituyen una infracción penal y una infracción administrativa. Al respecto de este requisito, hay que mencionar la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2008, la cual dice en su fundamento jurídico 6º que "para aplicar el principio "non bis in idem", no sólo debe existir una identidad de hechos o fundamentos, objeto y causa material o punitiva, sino también de sujetos y ello no sucede en el caso de autos pues la sentencia penal condenó a tres personas (el arquitecto superior y el arquitecto técnico responsable de la obra así como el encargado general de seguridad de la empresa) como responsables de los delitos de los que se les acusaba, mientras que la sanción administrativa recae sobre la empresa por la no adopción de medidas de seguridad en el trabajo de modo que no existe infracción al principio de non bis in idem al no sancionarse por los mismos hechos a idénticas personas".
  • Identidad de hecho: Habrá identidad de hecho cuando un mismo hecho esté siendo o haya objeto de dos procedimientos sancionadores por constituir el hecho en cuestión una infracción penal y una infracción administrativa.
  • Identidad de fundamento: Habrá identidad de fundamento cuando existan dos procedimientos sancionadores o dos sanciones por la misma razón.
  • Inexistencia de una relación de sujeción especial del sujeto con la Administración Pública: Existe una relación de sujeción general cuando un sujeto no está unido por un vínculo a la Administración por el cual este tendría un poder de autoridad y control sobre aquel. En cambio, habrá una relación de sujeción especial cuando un sujeto esté vinculado a la Administración por un nexo por el cual este sería titular de un poder de autoridad sobre el sujeto en cuestión.
Los tres primeros requisitos constituyen lo que se conoce como "triple identidad", a partir de la cual deberá estudiarse en cada caso concreto si hay vulneración del principio non bis in idem. Esto se recoge en la Sentencia 2/2003 del Tribunal Constitucional en su fundamento jurídico 5º cuando dice que "no podemos eludir que este Tribunal en sus Sentencias 177/1999, de 11 de octubre (FJ 2º) y 152/2001, de 2 de julio (FJ 2º), ha sostenido que la declaración efectuada por los órganos judiciales penales relativa a la existencia de la triple identidad, de hechos, sujetos y fundamentos, no puede ser cuestionada por este Tribunal y constituye el ´obligado punto de partida` para el examen de la alegada vulneración del derecho que reconoce el art. 25.1. CE. Sin embargo, esta afirmación no puede compartirse, pues la triple identidad constituye el presupuesto de aplicación de la interdicción constitucional de incurrir en ´bis in idem`, sea éste sustantivo o procesal, y delimita el contenido de los derechos fundamentales reconocidos en el art. 25.1. CE, ya que éstos no impiden la concurrencia de cualesquiera sanciones y procedimientos sancionadores, ni siquiera si éstos tienen por objeto los mismos hechos, sino que estos derechos fundamentales consisten precisamente en no padecer una doble sanción y en no ser sometido a un doble procedimiento punitivo, por los mismos hechos y con el mismo fundamento". En la misma linea, la Sentencia 48/2007 de 12 de marzo del mismo Tribunal dice en su fundamento jurídico 3º que "por tanto, se han de comparar los ilícitos sancionados, partiendo de la acotación de los hechos realizada por la Administración en la resolución sancionadora y por el órgano judicial penal en las Sentencias, y tomando como base la calificación jurídica de estos hechos realizada por estos poderes del Estado".
Siguiendo lo que dice el Tribunal Constitucional en estas dos sentencias analizadas, en los casos en los que falte alguno de estos requisitos, ya no habrá violación del principio non bis in idem. Esto es importante, ya que si, por ejemplo, dos procedimientos sancionadores tienen al mismo sujeto y los mismos hecho están siendo enjuiciados, pero por distinto fundamento, ya no existirá una violación de este principio. Comprobar si los requisitos de la violación del principio non bis in idem será muy sencillo en algunos casos, pero en otros puede llegar a ser muy complicado.
Hay que pensar que se pueden dar más problemas cuando se vayan a imponer dos sanciones penales que cuando se va a imponer una sanción penal y otra administrativa, ya que en muchas situaciones en las que se pretenda imponer dos sanciones penales puede haber confusión entre un concurso de leyes y un concurso de normas, cuya distinción se puede observar en función del bien jurídico protegido, que constituiría el fundamento de la sanción penal en cada caso concreto.
Se puede dar que el caso de que se impongan dos sanciones que tengan identidad de sujeto, identidad de hecho u objeto e identidad de fundamento, pero que el particular que está inmerso en dicho proceso tenga una relación de sujeción especial con la Administración. En estos casos, no existirá vulneración del principio non bis in idem, ya que podrá ser sancionado judicialmente por cometer un delito o una falta y administrativamente en virtud de su régimen disciplinario, al menos teóricamente.
La Sentencia 234/1991 del Tribunal Constitucional establece en su Fundamento Jurídico 2º que "para que sea jurídicamente admisible la sanción disciplinaria impuesta en razón de una conducta que ya fue objeto de condena penal es indispensable, además, que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea proporcionada a esa protección". En este caso, la jurisprudencia establece dos requisitos añadidos al vinculo especial entre el ciudadano y la Administración para que no haya vulneración del non bis in idem cuando nos encontremos ante un caso en el que un sujeto, que teniendo una relación de sujeción especial con la Administración Pública, sea doblemente sancionado:
  1. "Que el interés jurídicamente protegido sea distinto". Con este requisito se pretende decir, o eso parece, que la finalidad de cada sanción debe ser distinta. Esto dependerá del ámbito de protección del Derecho administrativo sancionador por un lado y del ámbito de protección del Derecho penal por otro, si bien cabe destacar que en la mayoría de los casos, la sanción administrativa se impondrá por incumplir el régimen disciplinario y la sanción penal se impondrá por la contravención de la norma pena.
  2. "Que la sanción sea proporcionada a esa protección". Con este requisito se busca no incumplir el principio de proporcionalidad, sobre el cual ya hablamos al estudiar la localización del principio que estamos estudiando dentro de nuestro sistema jurídico.
La falta de uno de estos dos requisitos añadidos provocará la vulneración del principio non bis in idem.
Habrá muchos casos en los que no sera fácil determinar si la relación entre un particular y la Administración es de sujeción general o de sujeción especial. Como dice la Sentencia del Tribunal Constitucional 132/2001 de 8 de junio, "de las denominadas "relaciones especiales de sujeción" también conocidas en la doctrina como "relaciones especiales de poder" se ha ocupado ya este Tribunal en anteriores ocasiones, no ocultando que, como se dijo en la STC 61/1990, FJ 6, la distinción entre relaciones de sujeción general y especial es en sí misma imprecisa".
La Sentencia del Tribunal Constitucional 188/2005 de 7 de julio, antes mencionada, dice, en su fundamento jurídico 2º, que dicho Tribunal "ha abordado el juego del principio non bis in idem dentro de las llamadas relaciones de sujeción o de supremacía especial, afirmando que: "La existencia de esta relación de sujeción especial tampoco basta por sí misma, sin embargo, para justificar la dualidad de sanciones. De una parte, en efecto, las llamadas relaciones de sujeción especial no son entre nosotros un ámbito en el que los sujetos queden despojados de sus derechos fundamentales o en el que la Administración pueda dictar normas sin habilitación legal previa. Estas relaciones no se dan al margen del Derecho, sino dentro de él y por lo tanto también dentro de ellas tienen vigencia los derechos fundamentales y tampoco respecto de ellas goza la Administración de un poder normativo carente de habilitación legal, aunque ésta pueda otorgarse en términos que no serían aceptables sin el supuesto de esa especial relación ( vid., entre otras, SSTC 2/1987, 42/1987 y, más recientemente, STC 61/1990)". En esta Sentencia, como podemos ver, se encuentra la combinación de una interesante jurisprudencia sobre la aplicabilidad de la interdicción del bis in idem en las relaciones de sujeción especial.
Debemos tener en cuenta el hecho de que el principio non bis in idem incluye la prohibición de la dualidad de procedimientos realizados o de sanciones impuestas por la realización de un mismo hecho cometido por un mismo sujeto con el mismo motivo por parte del mismo orden. Así, la Sentencia del Tribunal Constitucional 188/2005 de 7 julio dice en su fundamento jurídico 2º que "aunque es cierto que este principio "ha venido siendo aplicado fundamentalmente para determinar una interdicción de duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos", esto no significa, no obstante, "que sólo incluya la incompatibilidad de sanciones penal y administrativa por un mismo hecho en procedimientos distintos correspondientes a órdenes jurídicos sancionadores diversos" (STC 154/1990, de 15 de octubre, F. 3). Y es que en la medida en que el ius puniendi aparece compartido en nuestro país entre los órganos judiciales penales y la Administración, el principio non bis in idem opera, tanto en su vertiente sustantiva como en la procesal, para regir las relaciones entre el ordenamiento penal y el derecho administrativo sancionador, pero también internamente dentro de cada uno de estos ordenamientos en sí mismos considerados, proscribiendo, cuando exista una triple identidad de sujeto, hechos y fundamento, la duplicidad de penas y de procesos penales y la pluralidad de sanciones administrativas y de procedimientos sancionadores, respectivamente".
La Sentencia del Tribunal Constitucional 158/1985 de 27 de noviembre, en la misma linea que la sentencia anteriormente analizada, dice en su fundamento jurídico 3º que el principio non bis in idem "sí impide el que por autoridades del mismo orden, y a través de procedimientos distintos, se sanciones repetidamente la misma conducta. Semejante posibilidad entrañaría, en efecto, una inadmisible reiteración en el ejercicio del "ius puniendi" del Estado (...)". Esta Sentencia también recoge la interdicción de la dualidad de procedimientos para que un mismo orden sancione repetidas veces la misma conducta, si bien puede ser esa pluralidad simultánea o dispersa en el tiempo.
El principio non bis in idem es considerado por el Tribunal Constitucional como un derecho fundamental, como ya se ha dicho, ya que, tal y como dice en su Sentencia 177/1999, "(...) el principio de ne bis in idem se configura como un derecho fundamental del ciudadano frente a la decisión de un poder público de castigarlo por unos hechos que ya fueron objeto de sanción como consecuencia del anterior ejercicio del ius puniendi del Estado".

5. La incidencia de la interdicción del bis in idem en el Derecho penal

La incidencia del principio non bis in idem en el Derecho penal se ve claramente en la Sentencia del Tribunal Constitucional 221/1997, en la que se dice que dicho principio "aparece vinculado a la problemática referida al concurso de delitos y a la pluralidad de procesos penales, así como a la excepción procesal de la cosa juzgada. Pues bien, hemos de afirmar que si se constata adecuadamente el doble castigo penal por un mismo hecho, a un mismo sujeto y por idéntica infracción delictiva, tal actuación punitiva habrá de reputarse contraria al art. 25.1 CE".
Cabe destacar el hecho de que el principio non bis in idem tiene una gran importancia en el Derecho penal, como ya hemos dicho, ya que, dentro de un mismo procedimiento, en muchos casos, se pueden dar supuestos de doble sanción por una misma conducta, si bien esto se corrige conforme a las reglas de resolución de los concursos de leyes y con la correcta aplicación de los concursos de delitos. A este respecto, debemos decir que los concursos de leyes se resolverán conforme a los principios recogidos en el art. 8 del Código Penal, que son:
  1. Principio de especialidad. "El precepto especial se aplicará con preferencia al general".
  2. Principio de subsidiariedad. "El precepto subsidiario se aplicará sólo en defecto del principal, ya se declare expresamente dicha subsidiariedad, ya sea ésta tácitamente deducible".
  3. Principio de consunción o absorción. "El precepto penal más amplio o complejo absorberá a los que castiguen las infracciones consumidas en aquél".
  4. Principio de alternatividad. "En defecto de los criterios anteriores, el precepto penal más grave excluirá los que castiguen el hecho con pena menor".

6. La preferencia del procedimiento penal frente al procedimiento administrativo

Una importante consecuencia del principio non bis in idem es el hecho de que el procedimiento penal tiene preferencia sobre el procedimiento administrativo sancionador. Este hecho, que tiene carácter procesal, tiene una serie de implicaciones en la práctica que condicionan la resolución de muchos casos.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 2/2003 de 16 de enero, en su fundamento jurídico 3º dice que "se concreta en la regla de la preferencia o procedencia de la autoridad judicial penal sobre la Administración respecto de su actuación en materia sancionadora en aquellos casos en los que los hechos a sancionar puedan ser, no sólo constitutivos de infracción administrativa, sino también de delito o falta según el Código penal". De este modo, podemos decir que la potestad penal tiene preferencia frente al procedimiento administrativo de carácter sancionador.

7. Conclusiones

Tras analizar en profundidad la jurisprudencia existente en nuestro país sobre el principio non bis in idem en general, tenemos deducir una serie de ideas que deben tenerse en cuenta tras leer este estudio. Podemos concluir, a la hora de hablar de la interdicción del bis in idem que:
  • Es un principio que ha sido creado en nuestro país por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, ya que no está expresamente recogido en la Constitución Española, si bien se deduce de su articulado.
  • Tiene un contenido realmente amplio, que ha sido fruto del trabajo del Tribunal Constitucional, por lo que tiene diversas parcelas donde ha de profundizarse, tal y como han hecho los Jueces y Tribunales de nuestro país, así como la doctrina.
  • Es un principio Constitucional que tiene una gran importancia hoy en día por la consolidación del Derecho administrativo sancionador por un lado y por el crecimiento de los ámbitos del protección del Derecho penal en los últimos años, por otro.
  • Debería desarrollarse de forma legislativa en una mayor medida, ya que, aunque podamos pensar que tenemos suficiente material sobre la prohibición del bis in idem para aplicarlo, hay campos en los que dicho principio no está siendo correctamente aplicado.

8. Bibliografía empleada

Para elaborar este trabajo se han utilizado las siguientes fuentes bibliográficas:
  • Derecho penal español. Parte General en Esquemas. José Luis Díez Ripollés. Editorial Tirant Lo Blanch.
  • "El principio non bis in idem y la subordinación de la potestad sancionadora administrativa al orden jurisdiccional penal". José Antonio Martínez Rodríguez. Noticias Jurídicas. Mes de enero del año 2011.
  • "Especial consideración de los aspectos problemáticos del principio non bis in idem en la jurisprudencia constitucional". Pardo, M., Rubio, E., Gómez, F. y Alfonso, R.. OpenCourseWare de la Universidad de Murcia.
  • "Ne bis in idem, un principio constitucional de creación jurisprudencial (II). Significado del principio ne bis in idem". Pedro Alvarado Rodríguez y Antonio Jiménez Mostazo. Anuario de la Facultad de Derecho (Universidad de Extremadura).
  • "Ne bis in idem, un principio constitucional de creación jurisprudencial (III). Formulación constitucional". Pedro Alvarado Rodríguez y Antonio Jiménez Mostazo. Anuario de la Facultad de Derecho (Universidad de Extremadura).


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